本文发表于《湖湘法学评论》2023年第2期“学术专论”栏目
【作者】王晓淑，中国政法大学beat365亚洲体育在线官网行政法学博士研究生。
【摘要】《药品管理法》第19 条第1 款将药品临床试验从过去的审批许可制改为默示许可制，不仅提高了临床试验的审批效率，加速了候选药品的临床开发，更快地为患者带来了创新型药品，而且是对《行政许可法》中申请延续默示许可的延拓。但同时需要注意的是，受试者的生命安全和身体健康远高于科学研究及其背后的社会利益，若仅为追求研发效率的提高，而忽略对药品临床试验的实质审查义务，则会本末倒置，产生严重侵害受试者生命健康权的后果。《行政许可法》与《药品管理法》必须确定药品临床试验默示许可的边界，强化行政许可程序的约束，确保事中事后监管的有效实施。药品临床试验默示许可制度将调治行政许可理论中的痼疾，成为行政许可制度发展的新起点。
【关键词】默示许可；药品管理法；药品临床试验；正当程序
一、引言
长期以来，我国药品临床试验审批效率低、药品上市慢的问题困扰着广大药企。许多药品在申请注册后，需要等待数年才能获得国务院药品监督管理部门的批准，造成了严重的药品注册申请积压问题。新药审批时限长会影响药物研究创新速度，甚至延误患者获得治疗的宝贵时机。因此，为了加快临床试验管理改革，调整优化药品临床试验审评审批程序，我国药品审评审批流程也在不断进行优化。
2015年8月，《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》提出“解决注册申请积压”“提高药品审批标准”“加快创新药审评审批”等目标。同年11月，《国家食品药品监督管理总局关于药品注册审评审批若干政策的公告》提出“对新药的临床试验申请，实行一次性批准，不再采取分期申报、分期审评审批的方式”。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，首次提出临床试验默示许可制度，规定“受理临床试验申请后一定期限内，食品药品监管部门未给出否定或质疑意见即视为同意，注册申请人可按照提交的方案开展临床试验”。
2018年7月，《国家药品监督管理局关于调整药物临床试验审评审批程序的公告（2018年第50号）》明确药物临床试验审评审批由以往的“审批制”正式转入更加高效的“到期默认许可制”：在我国申报药物临床试验的，自申请受理并缴费之日起60日内，申请人若未收到国家食品药品监督管理总局药品审评中心否定或质疑意见，可按照提交的方案开展药物临床试验。3个月后，药品审评中心公布首批临床试验默示许可公示，意味着临床试验默示许可制度正式落地。
2019 年，《药品管理法》正式以法律的形式明确了药品临床试验默示许可制度。为配合新规落地实施，国家药品监督管理局药品审评中心网站增加了“临床试验默示许可”与“临床试验通知书查询”等模块，供申请人直接查询经默示许可的药品受理号、名称、申请人名称、适应证等基本信息。申请人可以在网站查询申请情况，并下载电子通知书。通过审评的，申请人可以获得临床试验通知书，药品评审中心也会在网站上进行公示。而对于未能通过的申请，申请人会收到详细的审评通知，载明了本项临床试验安全性不足的地方；申请人将缺陷完善后，再开始重新一轮的申请和审评。
毫无疑问，临床试验默示许可制度能够提高审批效率，增强透明度，但其同时也对传统行政许可理论提出了挑战，需要综合考量默示许可边界划定的各种因素，规范药品临床试验默示许可的适用规则与程序，进而丰富和发展我国行政许可的理论与制度体系。
二、对默示许可之法规范的解读
《药品管理法》第19条第1款规定：“国务院药品监督管理部门应当自受理临床试验申请之日起六十个工作日内决定是否同意并通知临床试验申办者，逾期未通知的，视为同意。”显然，在形式意义上，该规定是对药品临床试验审批程序的简化，申请人能够绕过繁杂冗余的申请、审批程序；在实质意义上，其也是对《行政许可法》申请延续行政许可的延拓。
（一）对药品临床试验审批程序的简化
在新药临床试验审评审批改革前，我国新药临床试验审批程序比较复杂，包括形式审查、现场核查、初步审查、技术审评等多个环节，其中技术评审时限为90个工作日。在此期间，新药临床试验申请会受到由省级药品监督管理部门形式审查、国家级药品监督管理部门终审的双重审批。另外，两次审批都是非动态的静止式审批，即要求申请者在Ⅰ期临床试验前提交所要求的纸质材料，例如审查综述、药学研究、药理毒理研究、临床试验等；材料不齐全的，需要在4个月内一次性补齐，不允许在审查期间灵活地随时补充或更改。
而日本和美国均早已实行默示许可制度。日本采取的是临床试验通报（CTN）的默示许可程序，首次申请最多30天，非首次申请最多14天，药品和医疗器械管理局（PMDA）在审查期间无行政审批和现场检查；美国审核程序同样非常简单，药物评价和研究中心（CDER）的新药临床试验将审评重点放在安全性上。食品药品监督管理局（FDA）收到新药临床试验申请30 日内未作出暂停临床研究的决定，即视为默认同意，申请人即可开展临床研究。如果食品药品监督管理局认为新药临床试验申请资料有微小缺陷，可能会暂停临床研究，也可能会允许申请人在对缺陷进行整改的同时进行临床试验。相对于我国之前的审批程序而言，日本、美国对新药临床试验申请默示许可程序的基本步骤是基本相同的，都要经过申请、受理、立案、审评、决定等环节，但整个过程是一个动态的过程，评审机关会在过程中作出很多反馈，并且审查速度更快，临床信息需求更低。这种快速的默示许可程序，在维持药品适度的安全性和有效性的同时，能够加快新药上市许可审查速度、促进新药技术发展，并能有效应对重大疾病治疗中有效药品不足、供应不及时的问题，是简化许可流程、缩短许可审批时间、提高行政办事效率的一种便民的创新改革。
从程序上来看，药品临床试验中的默示许可制度比过去的审批许可制更简便，具有占用时间少、执行方式便利的特征。默示许可制度要求行政机关在有限的时间内经法定程序审查行政许可申请材料并作出是否准予许可的决定，若行政机关超过一定时间不予答复，则视为准予许可。根据波斯纳的“效率至上理论”，效率是法律所追求的价值，并能以此作为判断法律制度是否公正或良好的标准。虽然现代行政并不是一味地追求效率，但提高行政效率、降低行政成本确实属于非常重要的行政目的。默示许可制度从实体上比一般审批许可制更突出对行政效率价值的追求，从形式上简化了许可申请的程序，体现出了默示许可制度的特殊性。
（二）对《行政许可法》申请延续默示许可的延拓
默示许可，是行政机关在规定或承诺的许可时限内没有作出拒绝行政许可申请的决定，期限届满即推定为许可机关已经许可的一种形式。这种许可形式主要是通过简化许可程序，防止行政机关怠于行使行政职权、不适当地迟延作出决定，从而达到保护申请人合法权益的目的。
在规范层面上，我国行政法已经认可了行政默示许可制度，规定了延续阶段的许可默示制度。《行政许可法》第50条第2款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”延续阶段的许可默示制度要求行政主体应当对提出延续行政许可的申请作出准予或者不准予延续的决定，行政机关不作答复的，申请人依法被赋予推定行政主体准予延续的权利。该规定“有利于促使行政机关对申请及时作出答复，使申请人的法律地位早日得以确定”，是对行政许可申请延续的默认许可。
虽然，除延续阶段的默示许可制度外，《行政许可法》并没有全面设立默示许可制度，许可决定阶段是否允许默示决定仍存在争议。但《药品管理法》在已有的制度基础上对默示许可适用领域进行了延拓，允许对初次药品临床试验申请适用默认许可决定，提高药品临床试验审批程序效率，加快新药的研发与上市速度。“行政法的目的在于高效实现行政目标和任务”，药品临床试验默示许可的目的正当性在于保障生命健康权与行政效率，以求药物可及性与安全性、正当程序、法治保障之间的最优解。行政默示许可制度通过强行拟制，以严格控制单个事项的审批时限，不仅能够直接对拖延审批期限的行政机关进行施压，还能为申请人及时从事行政许可事项提供便利。同时，行政许可理论也迎来了一个新的节点，以临床试验默示许可为切入点，总结出行政默示许可在初次作出行政许可决定程序的一般适用规则，并在行政审批制度改革中广泛运用。
（三）药品临床试验默示许可本质上是一种推定
推定是依据事物间的常态联系、由一个或一组基础事实的存在推出与之相关的另一推定事实的存在或不存在的认识方法。这一认识方法在立法和司法活动中已经得到了广泛的运用。推定的依据是经过社会历史检验的经验法则或由经验法则抽象而成的实体法推定规则，成立的合理性在于符合人们对过往经验的体验和基于常识、常理、常情的理性判断，这就要求在基础事实和推定事实之间存在逻辑上高度盖然性的常态联系。因此，法律上的推定，是在模糊状态下人为地确立一种可以作为裁判标准的规则，通常是通过经验法则和逻辑法则得出推定的结果，比如，法律规定一个人失踪满一定期限后可以推定其死亡。可以说，推定规则是人类基于事物之间联系的客观规律和基本原则而进行的逻辑判断。
药品临床试验默示许可正是在行政机关意思不明确的情况下，依据一定的基础事实确认其意思表示同意的推定，具备必要性和正当性，是动态化的、符合规律的逻辑思维过程。药品临床试验默示许可本质上是对药品审评中心是否存在许可之意思表示的推定。药品审评中心对药品临床试验申请的审核已经积累了充分的经验，熟悉其中的相关专业问题，这为设立默示许可的推定规则提供了充分的可能性。
关于药品临床试验默示许可的法条规定是明确的，但是，由于评审主体的意思表示不是通过明确的言辞和书面语言作出，对于其是否存在许可的意思的认定就只能借助于事实推定。那么，推定凭借的基础事实就是评审主体的相关行为，推定事实就是默示许可的存在。当然，推定事实是在基础事实的基础上，沿着事物的因果链条产生的，所以并不具有绝对的确定性，换言之，推定应当是容许反驳的，可以因为新的事实和证据而被证伪和推翻。立法者谨慎地使用“视为”这种留有反驳余地的词语，充分尊重了推定事实的可反驳、可证伪的属性，进一步加强了药品临床试验默示许可的正当性与客观性。
总之，虽然《行政许可法》中尚无明文规定推定默示许可，但是依据《药品管理法》第19条，以及实践中根据个案事实、诚信原则和经验法则，实际可以推定出默示许可的存在。
三、药品临床试验默示许可的制度困局
多元的利益需求和默示许可制度自身的制度效益为默示许可的设立和发展提供了坚实的正当性基础，但对于默示许可制度的批评与质疑从未因其存在的制度优势而消弭，反而随着这一制度的创新发展不断增加。
（一）权利推定对行政许可规范结构的挑战
根据《药品管理法》第19条，行政默示许可是一种已经从立法上获得确认法定权利归属与效力的推定，由法律明示规定同意。参照相关国家和地区的立法例，对权利有利时，默示意味着权利推定。目前，对行政默示许可的讨论甚少。大多数的研究集中在著作权制度领域，主要围绕对行政许可的“视为准予延续”方面，强调解决行政机关因逾期不作为而侵犯公民权利，在立法上直接规定有利于相对人权利保护的结果。而对如药品临床试验默示许可这种新设立的拟制许可，在我国的理论厚度尚未积累成型。一方面，按照《行政许可法》的规定，行政许可的“期限”属于设定行政许可的重要内容，只有法定的有权机关通过法定的程序才能确定；而药品临床试验申请取得默示许可时，药品审评中心可能并没有实质性审查申请人是否符合法定条件，与行政许可法定原则存在抵触。另一方面，市场机制和行业组织的自我组织和自律管理能力不成熟，很难承担起与政府相互配合、共同治理的责任，很难确保自我监管完全。
由于从明示权利或法律原则推定默示权利可能会使权力过分膨胀，以致偏离实际需要与可能，或不能适应社会的承受力；且行政审批制度改革以来的很长一段时间内，许多地方政府都将行政审批项目的清理、行政许可事项清单的建立作为工作的重点，忽视了对行政审批项目清理后的管理，忽略了某些领域的后续监管措施，在一定程度上造成了短期的管理脱节。在这种背景下，对默示许可的批评与质疑主要集中在其制度固有的难以消除的安全隐患，以及这一制度在政治与商业影响下被滥用的倾向。这些被指出的弊端对默示许可制度的正当性基础造成了不小的冲击，也显示了公众对默示许可制度适用进行严格控制的需求。
（二）默示许可追责机制先天不足
根据《药品管理法》第94条的规定，如果药品监督管理部门违法批准不具备临床试验条件的申请进行临床试验，应承担相应的法律责任。目前，《行政许可法》仅针对行政机关主动作出的违法行政行为规定了对行政机关违法许可的追责要求，没有为药品管理领域默示许可追责提供足够的法律依据。观察过往的默示许可实践经验可以发现，未经行政机关实质审查、却被法律推定为同意的许可经常发生，尤其是因申请案件积压过多导致行政机关来不及处理，因行政机关人员消极怠工导致审查时限截止，因行政机关审查水平有限导致无法实现实质性审查等。因此，默示许可审查环节面临着巨大的责任承担风险，而现行的默示许可制度并没有对责任承担部分进行补充，需要设置完备的追责机制，及时追究药品监管部门的责任。同时，药品审评中心内部应当建立一般性审查机制，设置监督检查部门，负责调查与处理；明确各个主体的责任清单、工作制度、程序和机制，作为责任追究的判断依据。
当然，申请人作为药品上市许可持有人，应当在获得默示许可之后，确保所开展的临床试验合规合法、与申报一致，承担起应尽的主体责任。默示许可的前提是基于对申请人材料提交完整性、真实性的信任，出于对申请人开展相关研究、经营活动的保护，要求许可申请人对药品的安全性、有效性和质量可控性负责，要求从事药品研制、生产、经营、使用活动的单位和个人依法承担相应责任，因此，也应当逐步完善对药品上市许可持有人的追责机制。
（三）未能适当下放默示许可审批权
药品临床试验默示许可制度的产生是为了解决申请积压过多的问题，与此类似，针对行政许可项目过多的情况，美国政府的一系列放松规制政策的做法能够起到借鉴作用。在放松规制的目标导向下，美国大幅度精简许可项目，大胆下放行政许可权，将原本由政府承担的审查、监督职能让权于市场和社会，放开大多数竞争性行业的经济性规制，使其以市场为导向提高效率，提升行业组织、社会团体的自治性，实现市场的自我调节和自我管理。政府通过放松规制，取消了不合理的规制，使政府更关注于规制的质量和对规制的管理，实现了效率和效果的双重提升。反观我国，长期以来，药品临床试验申请都上收到国务院药品监督管理部门进行审核，要求不同种类的药品通过统一门槛，不仅缺少基于风险的药品分类制度，造成大量低风险基础药品等待审批的时间过长，导致审查效率过低，还缺少有区分的符合性审查途径，使一些特殊药品不能得到应有的实质性审查，实际上也无法确保药品的安全有效性。“放管服”改革以来，国务院已经下放了大量的行政许可事项，但仍需要合理配置行政许可审批权，完善药品临床试验的事中事后监管。
因此，应建立以风险为依据的药品分级管理制度，适当下放低风险药品的默示许可的审批权。具言之，依托药品分级管理制度，合理划定中央与地方间的药品审批权限：中央层面仅限于决定特殊药品的审批和基础药品的应急审批，比如对新冠病毒药物的应急审评审批；地方层面则负责审批基础药品的一般审批，同时负责对获得审批的药物的常规监管。对于具有明显临床价值或者临床急需的药品，申请人可以在申报过程中提出优先审评审批等相关申请。如此一来，大量基础药品的许可审批权将被下放到省市一级的药品监督管理部门，极大地提升了审批效率；且需要被重点审核的药品也能够得到国务院药品监督管理部门的严格审查，避免安全风险。由地方药品监督管理部门负责事中事后监管，也方便与申请人沟通、协商，尽快改进临床试验方案中的不足，帮助申请人早日提交符合试验标准的申请并开展所预期的试验。
（四）行政默示许可程序设计不周严
人类不仅需要符合人类共同存在发展的实体规则，更需要有避免错误和偏私的程序规则。在漫长的法律实践过程中，人们逐渐选择了一种符合正义、富有效率、公正合理的程序标准，规范和控制行政权、保护相对人的合法权益、保障行政效率、促进公正民主。多数市场经济发达的国家将对许可程序的规范设计作为实现行政行为公开、公平、公正的制度保障。而此处关注的行政默示许可程序较之更为特殊，存在一旦出现错误就会对受试者或病患的生命健康、对申请人的商业利益等产生严重影响的风险，因此，具体要求应当比一般的行政许可程序更为详细。
在许可实施程序的启动阶段，即行政默示许可的申请与受理程序，行政机关一般都会提供默示许可申请书的格式文本、公示所需材料的具体要求，并向申请人进行更细致的解释、说明，使申请人知悉默示许可的要求与结果。但在药品管理领域，现行法关于药品研制的安全性标准、关于药物临床试验的伦理审查要求等只有原则性的规定，现有的药品评审规范和技术指导原则也都比较宽泛，审评机制并不够公开透明。对于通过申请后的药品，负责审批的行政机关负责公开药品审评报告信息，当然也需要向申请人提供事后监管的方式、主体、时间等信息，并负责向申请人解释其享有的权利和需承担的责任。但目前实定法规范对获得默示许可后药品临床试验事中事后的监管还未有足够详细的规定，仍需要大量的实践探索，应加快法规配套文件、指导原则的制定与完善，以优化药物临床试验默示许可制度。
四、默示许可边界划定的因素考量
行政许可的本质是“对一般禁止的解除”，而默示许可的本质则是行政机关以“默示”方式作出同意“一般禁止的解除”的行政行为。默示许可制度只能产生“同意”的许可决定，虽高效直接，但更易发挥无度。即使设计再详尽的事中事后监管程序，也需要谨慎划定默示许可的界限，加强制度的规范化，防止《行政许可法》第50条第2款在实践中无限扩张。
（一）许可审批是需经实体审查的行政行为
包括临床试验默示许可在内的许可审批，都需经过行政机关的依法审查。首先，行政许可的前提是相对人从事的活动受到法律的一般禁止，否则就不存在行政许可。通过对《行政许可法》《立法法》等与行政许可及其设定相关的法律规定的梳理，可以看出这些受到法律的一般禁止的活动涉及国家安全、公共安全、经济安全、国家利益、公共利益，或涉及有限的自然资源开发使用、公共资源的配置，或涉及公民的人身健康、生命财产安全。因此，法律会预先设置限制或禁止，要求从事这些活动的相对人必须具备与从事该类活动相适应的能力、资格或条件。
其次，任何行政许可决定的作出都必须经过行政机关的依法审查。默示许可不是规避审批风险、逃避审查职责的借口，行政机关必须依照其法定职权来行使并承担责任。与非许可的其他行政审批相比，行政机关需要对许可申请进行实质审查才能作出准予许可的决定。审查和决定是行政许可实施中最重要的环节，它对于实现设立行政许可制度的目的具有重要意义。如果行政主体对行政许可申请审查不严，随意许可，那么国家设立行政许可制度的目的就无法实现。行政许可的目的之一就是“保障公民、法人和其他组织的合法权益”，相对人需要通过行政机关的实质审查、获得许可后，才能行使相应的权利。因此，相较于非许可类的其他审批，行政许可中行政机关对相对人申请的实质审查更为严格，程序也更为严谨。行政机关在收到相对人的许可申请后，应当按照规范该类活动的法律法规规定的条件进行全面的审查。
最后，默示许可制度与行政机关在期限届满前以明示方式作出的许可决定并不冲突，其本质是一种“到期”或“超时”默认作出“同意”决定的制度。因此并未否定行政机关应当作出实质审查的法定职能。药品监管部门仍需履行其审查职能并出具载明许可结论的许可凭证，比如，使用临床试验通知书替代药物临床试验批件表达准予许可，使用暂停临床试验通知书替代审批意见通知载明不予许可及其理由等。药品临床试验默示许可程序是对传统许可程序的简化和再造，使行政机关能够更有效地发挥解决市场失灵、实现社会公正等方面的积极作用，降低了相对人进入市场的门槛和时间成本。
（二）实现程序正义与权利保障的耦合
法律作为调整各种利益关系、实现社会正义的重要方式，是社会多元利益之间相互平衡与合理配置的产物，任何法律制度都会反映特定的利益。行政审批制度改革实践为在利益最大化的前提下实现对效率的追求，尤其强调程序的正义。由于通过压缩审批时限提高行政效率的要求，有时会与法律法规的刚性要求产生冲突，甚至过度强调行政效率容易导致行政机关在审批过程中不能尽到审慎审查义务。考虑到药品临床试验审批是保障公众用药安全的重要屏障，背后是受试者的生命安全和身体健康，所以要严格规范临床试验的审批过程，至少确保最低限度的正当。
按照罗尔斯的程序正义学说，严格遵守程序所产生的结果必定是合理的结果。换言之，严格的临床试验默示许可程序能够实现程序正义与权利保障的耦合。因此，第一，临床试验默示许可应是中立的，主持者必须做到客观公正、不偏不倚，不得考虑不相关因素。第二，临床试验默示许可程序应当是理性的，不仅要求作出审核决定具有法律和事实依据，而且作出决定的过程需满足程序参与者平等对话与理性说服的要求。第三，临床试验默示许可程序应当保障相对人的抵抗权，在不予许可决定向公众发布前，相对人应当有权进行申辩，保障相对人在事中及时获得救济。另外，相较于其他行政许可，临床试验默示许可能够促进效率的提升，节省成本的耗损。审核程序有所简化，权利救济与纠纷解决程序则应当更加严格，在一定程度上调和效率与正义之间的紧张关系。
（三）正当的公共利益应被优先实现
默示许可制度应当兼顾公权力的“有限”和“有效”，以实现不同的利益诉求。传统的行政许可需要建立在通过行政机关实质性审查的事前规制之上。出于对行政任务风险防控的考量，行政许可流程难免会因保障相对人的合法权益而呈现不必要的烦冗，消耗一定的市场活力，且未必能够实现公共利益的最大化。中国经济增长一向靠成本优势，但过度繁杂的行政审批事项将会增加市场主体的成本负担，拖累经济增长。在药品许可领域更是如此，一方面，过度积压的药品注册申请不仅拖慢了药品上市速度，影响了申请人的经济利益，也阻碍了患者及时获取药品，限制了药品可获得性；而另一方面，临床试验安全、公众的用药安全与公民健康权与生命权紧密关联，又需要被严格保障。因此，临床试验默示许可需要兼顾药品注册申请人、药品使用人和药品管理机关之间的不同利益诉求，将重心放在以符合行政效能原则的方式来实现行政任务上。
一方面，默示许可制度能够充分保护申请人的信赖利益。对于申请人来说，只要其依法进行申请、等待审评期限届满，即使药品审评中心未给出明示的许可通知，其申请开展的临床试验仍会受到法律的保护，被法律推定为许可；如果药品监管部门逾期才发现申请不符合许可条件，将由其承担相应的法律责任。此外，默示许可制度有利于维护行政相对人获得通知权、获取行政机关帮助权等程序性权利，发挥时限制度的程序价值。这种严密的程序设计能够有效制约药品监管部门逾期审批的行为，还能够帮助申请人更好地预判药品上市进度，助力其获取经济回报。
另一方面，药品临床试验中默示许可制度在减少审查时间的同时也增加了药品的可获得性。公众的医疗需求要求重大或突发性疾病的患者能够及时得到治疗机会。新药的首次上市数量越多，就意味着患者能够获得的药品种类更多，也意味着患者能够获得药品的时间越早。默示许可制度不仅减少了审查审评的时间，优化了行政资源的配置，为患者争取了更多的治疗机会，也促进了医药研发的创新。事实证明，默示许可制度在促进公共健康利益的同时，也在促进医药产业的发展，这为默示许可制度的创新发展提供了一项重要的理由。
默示许可制度反映出药品监管领域不同利益主体的利益需求，构成了药品临床试验中默示许可制度创设和发展最重要的基础。换言之，多元的利益需求和默示许可制度自身的制度效益为默示许可的规范确认和发展提供了坚实的正当性基础。因此，药品临床试验中默示许可制度的边界划定也应当优先实现正当的公共利益，发挥默示许可自身的制度成效。
五、药品临床试验默示许可制度适用的具体准则
国家药品监管部门对于药品临床试验、上市许可法定条件的安全性、有效性、质量可控性，制定了专门的审查细则和指南，下设专门的技术审查机构承担技术审查工作，但药品临床试验默示许可制度能否实现立法初衷，仍需要一系列具体准则进行细化。
（一）对药品临床试验设计分级化的规范框架
我国新药行政许可不仅仅是一项行政许可制度，更重要的是在行政许可制度的框架内，汲取食品药品监督管理局在技术审评实践中所积淀的经验，对技术评审程序加强行政指导。在确保新药上市的安全性和有效性的同时，缩短新药上市周期。
首先，对于一般性的药品，《药品管理法》及相关配套行政法规应当对其临床试验申请及默示许可程序进行原则性的统一规定，细化主体的设定，明确相应的职权、申请的程序、许可后的救济途径，尤其应建立健全对事后监管不合格的药品应当如何消除影响的机制。
其次，对《药品管理法》第19条第2款作出补充，对于一些具有特殊性的药品，可以参考日本《药事法》及《药事法施行规则》对临床试验过程中安全性报告的上报程序和时限进行的特别规定，健全我国强制安全性报告要求。目前，我国新药临床试验期间的安全监测主要根据2020年版《药物临床试验质量管理规范》及《药品注册管理办法》来进行。《药品注册管理办法》第28条第2款规定，“对于药物临床试验期间出现的可疑且非预期严重不良反应和其他潜在的严重安全性风险信息，申办者应当按照相关要求及时向药品审评中心报告”。第30条第1款规定，“药物临床试验期间，发现存在安全性问题或者其他风险的，申办者应当及时调整临床试验方案、暂停或者终止临床试验，并向药品审评中心报告”。上述规定设计的安全性报告的主体不明确、内容不够具体，无法使药物临床试验得到“过程性”监督，缺少对话、交流。
最后，新药种类繁多，对于一些特殊药品，可以由行政法规对具体药品临床试验需求作出规定。以儿科药品临床试验为例，儿童药品成本更高、市场容量相对有限，如果审批时间短于成人用药，将会有利于其及早上市、尽早获得经济回报，对其高成本有所补偿，有利于激励对儿科药品的研发。虽然我国目前尚未对儿科药品管理制定单独法律，也没有成立专门的监管部门，但是，随着2014年《关于保障儿童用药的若干意见》的发布，加快儿科药品审评、促进儿科药品研发愈发受到重视。2016年，《儿科人群药物临床试验技术指导原则》更是从技术操作层面对儿科临床试验进行了规范。国家高度重视儿童药品研发、供应和合理用药，并就儿科临床试验出台了具体的指南来简化儿科药品的审评工作，开辟了儿童用药审评审批绿色通道，形成多部门、多学科共同推进儿科临床试验的发展的机制。儿科药品临床试验的经验能够为我国的特殊药品临床试验提供参考。
（二）各方主体的沟通交流与伦理委员会的有效审查
随着药品审评审批流程效率提高，企业在加快临床试验进程的同时，更要提高临床研究质量。临床研究申报流程中，企业需先获得伦理批件，再向药品审评中心提交临床试验申请。药品监督管理机关的审查包括是否科学安全，以及是否符合伦理。为避免流于形式，应将制度完善的重点放在实现有效审查上。
其一，药品临床试验默示许可制度的全面实施需要申请人、药品监管机构、患者等各方共同努力，通过多次对话、沟通交流，在申请前共同提高临床试验方案的质量，确保临床试验申请资料完备，确保临床试验方案科学、风险可控可行。临床试验方案的撰写和完善贯穿于整个临床试验的准备和申请过程中，因此申请人可就研发过程中的关键技术问题及申报要求，与药品审评中心开展多种形式的沟通交流，及时完善临床试验方案。同时，申请人还应建立基于临床试验方案的内部评估机制，基于临床试验方案全程评估现有研究数据是否充分、受试者风险是否可控、是否满足临床试验申请等基本要求。
其二，根据《药品临床试验质量管理规范》的规定，伦理委员会有权暂停、终止未按照相关要求实施，或者受试者出现非预期严重损害的临床试验。为此，在试验开始前，药品临床试验伦理委员会应严格审核试验对受试者权益与安全的影响，充分审查药品临床试验的实验背景；在试验过程中，伦理委员会应持续关注试验用药的安全性以及试验流程的安全性，密切关注是否存在严重不良事件和可能影响试验风险的任何事件或新信息，确保试验按申请完成，保障受试者的安全和权益。试验开始前的药品临床试验伦理审查可以减少临床试验启动时间、降低安全性风险，试验过程中的伦理审查独立提供了中立的伦理评估，确保受试者的安全。因此，伦理委员会需要优化安全性报告的收集与审阅流程，对试验安全性进行评估，在必要时发起伦理审查，与申办方召开伦理会议，讨论试验方案是否存在风险、是否能够继续执行。
其三，目前国家药品审批机构还存在人员不足、审批任务重等问题，而专业外部审评正是能够有效破解这一问题的有效途径。质言之，若将外部和内部审评相结合，共同对药品安全风险进行识别和评估，将更高效地实现审批目标。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，药品管理领域的社会共治理念也在逐渐凸显出其重要性，药品管理机关、患者、药品临床试验申请人、行业协会、专家学者、社会组织都可以实质性参与其中，加强对话与协商，搭建起常规沟通路径，建立药品风险提示的发布与收集渠道。因此，为了保证公众利益，实现更广泛的参与，应成立药品审查专家小组或顾问咨询委员会，与政府监督管理部门共同进行风险评估和利益衡量。在组成人员上，应包括各专业领域专家，适当时候还可以邀请患者、企业协会等个人和组织。
（三）对药品临床试验默示许可事中事后监管的完善
事中监管是指药品监督管理机关依据法律法规、质量标准、安全标准等进行的监督管理，主要包括临时抽查、一般检查、立案调查等，是默示许可制度有效实施的关键。根据国务院主导推进的“双随机、一公开”事中监管机制的要求，药品监督管理机关随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，将抽查情况及查处结果及时向社会公开，能够对药品临床试验是否存在安全性风险和市场性风险作出及时的预判和预警。规范的事中监管具有客观性，因为监管机关是依据规定的科学标准作为衡量相对人守法与否的标准。所以，一方面，必须明确监管机关的负面清单制度，尤其是需明确其工作人员的职责边界；另一方面，考虑到药品自身的特殊性，工作人员也应具备专业知识与实践经验，提高自身的监管能力与水平。基于药品安全治理体系和治理能力现代化的要求，药品监督管理机关还可以探索其他监督方式，比如发挥行业自律机制与市场机制的协同，接受社会各方的监督，保证举报渠道畅通，提高事中监管的效率与质量。
在实践中，药品监督管理机关通过事中监管，依法对发现的不符合试验标准的药品临床试验提出调整临床试验方案、暂停或者终止试验的要求，对违法违规行为实施行政处罚，涉嫌犯罪的移送司法机关。事后监管对透明机制的建构提出了更高的要求，需要夯实药品评审中心的信息公示平台的数据枢纽作用，除了继续保证信息来源权威性之外，还应该完善不符合试验标准申请的退出机制，及时更新已有的默示许可名单，加强信息共享平台间的互联互通，促进药品管理机关、行业自律组织、社会监管的良性互动。默示许可制度的革新并不只是对市场效率和经济价值的追求，还需要通过事中、事后监管体系与其进行妥当衔接，来实现市场效率与社会安全、环境安全等“非经济目标”之间的恰当平衡。
（四）对药品临床试验默示许可制度责任机制的明确
在默示许可制度下，药品临床试验的许可申请由法律推定为同意，但囿于书面形式审查的弊端，实际操作中行政机关往往无法有效实现对申请进行实质审查。比如，有些情况下，申请人提交的申请材料本身是虚假的，或者申请材料所反映的情况在行政机关审查时已经发生了变化；即使申请材料不存在瑕疵，行政机关还会出现行政人员怠于履职、审评积压导致来不及处理等主观原因，以及伦理审查能力不足、临床试验机构水平欠缺等客观原因。这些风险都会带来难以忽视的风险，需要健全默示许可制度下的追责机制。
遵循权责一致原则，审批、监督药品临床试验的药品监督管理机关应承担监管责任。这不仅是政府履行职能的需要，亦是公共事务管理的必然要求，更是实现社会公正、公平与和谐的必然途径。面对庞杂的药品管理，药品监督管理机关应构建全方位、全链条的药品安全监管网络，完善药品安全监管责任体系，加强自我约束机制，遏制审批过程中滥用职权或玩忽职守的行为，追究行政机关及其主要负责人或工作人员不作为、违法作为的责任，并设置与之相适应的违法举报制度。药品监督管理机关还可以设置药品审评中心内部的审查规范和监督程序，作为责任追究的判断依据。实现透明的重点是程序透明、信息透明、技术要求透明、沟通机制透明。确保药品审评的透明，是杜绝审评中不公正现象发生的重要手段，是保障人民群众用药安全有效的重要措施。
此外，中央与地方各级药品监管机关应当厘清关系，压实主体责任，健全问责机制，避免重复监管和监管空白。省级药品监督管理机关工作人员可以是中央政府的派驻人员，实现完全垂直管理，确保审评质量要明确各相关审评部门的职责，建立审评部门之间有效的沟通机制，减少评审过程中不必要的资源浪费。
六、结语
为适应现代医药卫生科学技术的飞速发展，促进新药创制，提高药品审批效率，药品临床试验默示许可制度应运而生。药品临床试验默示许可制度的重要性不言而喻，它为药品研发提供了更快速、更高效的审批方式，推动了医药科技的进步。然而，我们也需要看到默示许可制度所面临的一些困境和挑战。首先，药品临床试验涉及人体的安全和健康，这就需要政府和监管部门在审批过程中作出权衡和把握，确保审批的严谨性和科学性。因此，建立科学、规范、透明的药品临床试验监管体系至关重要。其次，药品临床试验的监管需要跨部门合作，涉及多个环节和多个领域，如医疗、法律、伦理、信息安全等。因此，需要建立起协同联动的监管机制，以保障整个审批过程的协同性和高效性。最后，药品临床试验默示许可制度需要建立在法律和道德规范的基础之上，不断完善制度，规范市场行为，防止市场乱象和道德风险的产生。徒法不足以自行，这项有着非凡价值的制度设计尚需良好的实施细则予以加持。只要药品临床试验默示许可制度的各个环节都严格遵循法治原则，就必将使法治现代化和国家治理体系、治理能力现代化提升到更为直接、专业、高效和规范的新高度。
