湖湘法学评论｜江必新、黄明慧：习近平法治思想中的法治实施理论研究

习近平总书记深刻揭示了法治实施之于法治建设的极端重要性，从我国国情民意和法治实施现状出发，将“高效的法治实施体系”作为“中国特色社会主义法治体系”的五大子体系之一予以提出，并就执法、司法、守法等法治实施核心环节的价值目标取向、体制机制改革、配套制度完善、具体工作要求等作了一系列重要论述，形成了内涵丰富的法治实施理论。法治实施理论是习近平法治思想的一个重要组成部分，是对法律实施理论的系统性升级和实践性深化，是我国法治实施的理论指南与行动纲领。本文聚焦执法、司法、守法等法治实施重要环节对习近平法治实施理论的核心观点进行梳理，理解其科学内涵，探究其独特贡献，并就如何贯彻习近平法治思想、提高法治实施水平提出实操性的建议。

习近平法治实施理论以“形成高效的法治实施体系”为方向，对“为何”以及“如何”加强与改进法治实施做了系统论述，为新时代推进法治实施设定了目标任务，提出了具体要求，也提供了方法举措。

法治实施作为全面依法治国的重点任务和关键环节，对法治中国建设起着至关重要的作用。在新时代新的历史起点上，社会主义现代化建设、改革发展稳定大局、人民的多元利益需求对法治实施提出了更高标准和期待。习近平法治思想至少从以下三个方面揭示与论证了新时代加强法治实施的重大意义。

第一，法律的生命力和权威在于实施。习近平总书记强调，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。这深刻揭示了法治实施的重要地位。习近平总书记指出，如果“有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话”。法律只有得到全面有效实施，法律的权威才能真正被树立。法律权威意味着全社会尊重、遵守、维护、运用宪法法律。历史充分证明，只有宪法法律具有绝对权威，法治的优势和效能才能得到充分发挥，人民权益才能得到切实保障，党和国家的事业才能蓬勃发展；反之，如果漠视宪法法律，人民权益、社会秩序、国家安全与发展等都将失去强有力的法治保障。因此，必须加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。

第二，法治实施的本质是党和人民共同意志的实现。习近平总书记指出，“保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”。这是对法治实施本质的基本定位。“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”，要把“以人民为中心的发展思想贯穿立法、执法、司法、守法各个环节”，使“法律及其实施充分体现人民意志”。习近平法治思想的一个重要理论根基与核心理念是“良法善治”，他认为“良法”的基本标准之一是以民为本、立法为民，要“努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”。善治是实现良法价值追求的必然要求，将制定良好的宪法法律付诸实施，就是确保党和人民共同意志的实现。

第三，法治实施是法治中国建设的重点和难点。法治实施是实现法治的有形载体和必经环节，直接关乎法治建设的进程与实效。从中国特色社会主义法治体系架构可以看出，就法律实施层面提出的“高效的法治实施体系”在五个子体系中处于“枢纽”地位，是衔接法律规范体系、法治监督体 系、法治保障体系、党内法规体系的关键体系，直接关系到依法治国、依法执政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治实施是一项复杂的系统工程，其复杂性决定了其在实践中的高难度。党的十八大以来，我国法律实施水平大幅提升，法律实施成效显著，但与法治中国的目标仍有较大差距。在当前法治实践中，有法不依、执法不严、司法不公、司法腐败等问题仍然存在，法治实施仍是我国法治建设的薄弱环节，也是难点所在。

（二）阐述了“法治实施”的基本含义

在正式文件中，“法治实施”基本上是以“法治实施体系”这一表述出现的。习近平法治思想虽然未对“法治实施”作概念性的界定，但是在阐论部署“依宪治国、依宪执政”首要任务、“中国特色社会主义法治体系”总抓手、“三个共同推进三个一体建设”工作布局、“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”重点任务、“提升法治实施效能”等法治建设核心内容时，都从不同角度论及了法治实施， 对“法治实施体系”做了系统深入的阐述，这实际上明确了法治实施的基本含义。

第一，从理论体系本身而言，法治实施理论包含了价值层面、制度层面和实践层面等多重面向。习近平总书记对法治实施理论体系的构建是全方位的，针对当前我国法治实施各领域各环节存在的突出问题，明确了法治实施的价值取向、制度定位以及行动方案。

 第二，从实施形式（环节）而言，法治实施主要包括执法、司法、守法三种基本形式（环节）。习近平总书记围绕执法、司法、守法这三个法治运行的重要环节提出了诸多重要理念与具体要求。

第三，从实施内容而言，法治实施不仅包括了对法律规范体系的实施（传统意义上的法律实施），还包括了党内法规体系的实施、社会规范体系的实施。“全面依法治国”战略设计是全局性的， 涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域。习近平总书记“将法治的范围从国家和政府扩大到社会和执政党，将法的范围从国家法律扩大到社会规范和党内法规”。因而，为实现全面依法治国重大战略任务，要“着力构建以法律规范实施为核心，以党内法规实施、人民团体和社会组织规范实施、道德伦理规范实施以及乡规民约等社会生活规范实施构成的法治实施体系”。

第四，从实施要求而言，法治实施之“实施”的总体性要求是实现高效实施，最基本含义是“宪法法律的全面有效实施”。具体而言，包括严格、规范、公正、文明实施等多重意涵。

第五，法治实施的本质是党和人民共同意志的实现。其首要任务是全面贯彻实施宪法，重点任务是严格执法、公正司法、全民守法。

1. 有关“执法”方面的具体要求

“行政执法同基层和百姓联系最紧密，直接体现我们的执政水平” ，“直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心”。习近平总书记讲论执法问题，是放在全面依法治国的大格局中来谋划，以建设法治政府为目标来部署的，他阐明了行政执法的重要性，围绕执法层面的总体要求，提出了理顺执法体制、规范执法行为、改进执法方式、完善执法程序、提高执法能力、落实执法责任、加强执法监督等一系列重要论述。      

一是以构建职责明确、依法行政的政府治理体系为总体要求。习近平总书记将对执法活动的要求上升到国家治理的高度，其思想体现在党的重大会议决定、重要文件之中。党的十九届三中全会首次提出“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”，将其作为深化党和国家机构改革的目标之 一，党的十九届四中、五中全会从不同角度又做了强调。《法治中国建设规划（2020-2025 年）》将其作为“建设高效法治实施体系”部分的第一项内容，强调各级政府必须坚持依法行政、恪守法定职责必须为、法无授权不可为，把政府活动全面纳入法治轨道。

二是深化行政执法体制改革，加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制。执法体制是影响执法效能的深层次因素，习近平总书记就完善执法体制先后提出了一系列举措，着力解决多头多层重复执法问题，促进高效执法。比如，统筹配置行政执法职能和执法资源，最大限度减少不必要的行政执法事项；进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心向市县两级政府下移，加大执法人员、经费、资源、装备等向基层倾斜力度；完善协同高效执法的相关机制等。

三是坚持严格规范公正文明执法。习近平总书记指出，国务院和地方各级人民政府“负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法”；“严格规范公正文明执法是一个整体，要准确把握、全面贯彻，不能畸轻畸重、顾此失彼”。他还提出了一系列有针对性的举措，比如全面推行行政执法“三项制度”；加大重点领域执法力度；全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权；改进和创新执法方式，加强行政指导、行政奖励、行政和解等非强制行政手段的运用；加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。

四是行政执法的重点要求是严格执法。严格执法要求“执法者必须忠实于法律，既不能以权压法、以身试法，也不能法外开恩、徇情枉法”。习近平总书记指出，现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系，这些严重影响执法公信力，损害法律权威。因此，对违法行为，一定要严格尺度、依法处理。严格执法对于行政机关而言，实质上是对其行政权力运行的有效约束。习近平总书记提出的建立重大行政决策的合法性审查机制、法律顾问制度、终身责任追究制度及责任倒查机制等，都是严格执法的有力保证。

五是要让执法既有力度又有温度。习近平总书记指出，“执法的最好效果就是让人口服心服。要坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果；对人民内部矛盾，要坚持和风细雨、为民服务”，“涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法。”在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记明确提出，“强调严格执法，让违法者敬法畏法，但绝不是暴力执法、过激执法，要让执法既有力度又有温度”。

六是重视对执法的保障与监督。首先，要支持和保证执法。习近平总书记指出，对执法机关严格执法，只要符合法律和程序的，各级党委和政府都要给予支持和保护，不要认为执法机关给自己找了麻烦，也不要担心会给自己的形象和政绩带来什么不利影响。要敢于担当，严格执法就是很重要的担当。他还提出了保证执法的具体举措，如“要旗帜鲜明支持公安民警依法行使职权，建立健全民警执法权益保护机制和依法履职免责制度”。其次，要加强对执法活动的监督。“要加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量”；坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动；加大对执法不作为、乱作为、选择性执法、逐利执法等有关责任人的追责力度，落实行政执法责任制和责任追究制度。强化行政复议监督功能，加大对违法和不当行政行为的纠错力度。可见，习近平总书记“既强调对乱用、 滥用以及怠用权力等权力不良使用行为进行规制，又强调对那些合法积极使用权力的良好行为进行保护与激励”。

2. 有关“司法”方面的具体要求

司法是法治运行链条中十分重要的一环，是维护社会公平正义的最后一道防线。习近平法治思想中关于司法方面的论述尤为丰富，其对司法、司法权、司法体制、司法改革等相关命题都作过分析阐述，指出了司法的性质、价值、功能等，并对司法规律作了科学概括。具体到促进形成高效法治实施体系的角度，习近平总书记围绕司法层面的总体要求，提出了深化司法体制改革，完善司法权力运行机制，建设公正高效权威司法制度，规范司法行为，深入推进公正司法，加强对司法活动的监督，提高司法质量、司法效率和司法公信力等一系列重大决策与举措。

一是以建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度为总体要求。确保司法的公正、高效、权威，是党的十八大以来司法改革的重要方向。在历次与法治相关的会议上，习近平总书记都反复强调要建设公正高效权威的司法制度，并作了专门或重点论述。党的十八届三中全会提出“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”；十八届四中全会从六个方面展开论述并部署了保证公正司法、提高司法公信力的系列重要举措；十九届四中全会提出健全社会公平正义法治保障制度，强调确保司法公正高效权威。

二是深化司法体制改革。“司法体制是政治体制的重要组成部分”。人民群众意见比较集中的司法不公等问题，很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。“司法责任制是现代司法权运行的基础性制度。”习近平总书记指出，要抓住司法责任制这个“牛鼻子”，深入研究司法责任制综合配套改革方案，加快构建权责一致的司法权运行新机制。习近平总书记紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，既充分考虑我国的国情，又把握遵循司法的一般规律，注重各项改革举措的协同性、联动性和配套性，强调要深化司法体制综合配套改革，并提出了一系列改革任务和重要举措，包括全面落实司法责任制、完善司法管理体制、健全司法运行机制等。

三是坚持公正司法。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”习近平总书记特别强调司法的公正性。他指出，“公平正义是司法的灵魂和生命”，“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用”。他还对公正司法的含义作了精准又通俗的表达，“所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚”，并明确了司法工作的目标是努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，“决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益”。

四是重视人权的司法保障。“国家尊重和保障人权的宪法原则不是抽象的，而是具体的，必须贯彻到立法执法司法等各个环节，落实到每一位公民。”习近平总书记尤为重视人权的司法保障，在党的十八届三中、四中全会，十九大等重大会议上都作了强调和部署。《法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）》提出了加强对公民合法权益的司法保护等一系列措施。习近平总书记指出，人权司法保障制度的不健全是司法不公的深层次原因之一，必须要着力解决。加强人权司法保障，要健全辩护人、诉讼代理人行使诉讼权利保障机制；建立重大案件侦查终结前对讯问合法性进行核查制度；完善有效防范和及时发现、纠正冤假错案工作机制；健全国家司法救助制度，完善法律援助制度；要继续依法打击破坏社会秩序的违法犯罪行为，特别是要推动扫黑除恶常态化，持之以恒、坚定不移打击黑恶势力及其保护伞。

五是要支持司法，保证司法机关依法独立公正行使职权。这是实现公正司法的基本前提。在司法实践中，对司法的不当干预是影响司法公正的不可忽视的一个重要原因。“司法的性质、功能和使命，要求司法主体必须具有中立性。而司法的中立必须以确保司法机关独立行使职权并有足够的能力抗拒任何形式的干扰为条件。”习近平总书记指出，要正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系。保证司法机关依法独立公正行使职权是党的明确主张。要支持政法系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。“各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法”。党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖，领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预。”“司法人员要刚正不阿，勇于担当，敢于依法排除来自司法机关内部和外部的干扰，坚守公正司法的底线。”

六是加快构建规范高效的制约监督体系。“只要公权力存在，就必须有制约和监督。”“要盯紧公权力运行各个环节，完善及时发现问题的防范机制、精准纠正偏差的矫正机制。”要加强对司法领域的监督，真正“让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身”。要进一步深化司法公开，“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”；增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、 畅通渠道，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。

3. 有关“守法”方面的具体要求

守法是所有组织和公民的一项宪法义务。法治应当真正内化于心、外化于行。习近平总书记根据新时代法治建设的新要求，将“全民守法”作为全面依法治国的四个重要环节之一，并强调全民守法是法治社会的基础工程。

一是以深入推进全民守法为总体要求。全民守法是“新十六字方针”中新增的一项，与我国法制建设初期提出的“守法”相比，在意义和内涵上都有了极大的提升。习近平总书记指出，“全民守法，就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责”。法治中国建设必须最大限度地依靠广大人民群众的力量。人民群众不能只是被动地去遵守法律，而应当发自内心地主动去尊崇、信仰、拥护、遵守、运用法律。“全民守法”的提出是集目标任务、规范要求于一体的制度安排，是对一切国家机关、社会组织和公民个人提出的遵守宪法法律的整体性要求。

二是加大普法力度，着力增强全民法治观念，培育社会主义法治文化。全面推进依法治国需要全社会共同参与，需要增强全社会法治观念，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化；使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。推进全民守法，必须着力增强全民法治观念。“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。“要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作。”

三是推动人民广泛参与社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。习近平总书记的“全民守法”理念是融于法治社会建设之中的，是社会治理法治化的基本内核，注重调动和发挥人民群众参与社会治理的积极性、主动性，引领和推动社会力量参与社会治理。社会治理是国家治理的重要方面，习近平总书记多次强调要创新社会治理体制，要坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾，确保社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。具体而言，要全面提升社会治理法治化水平，完善社会治理体制机制，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系；推进多层次多领域依法治理；发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的作用等。

四是提出完善预防性制度建设，坚持和发展新时代“枫桥经验”。习近平总书记强调，我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。我国有 14 亿多人口，如果大大小小的纠纷都要打官司，那国家必然不堪重负。因而，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定。要加强诉源治理，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，充分发挥人民调解在化解基层矛盾纠纷中的主渠道作用，努力将矛盾化解在基层，做到“小事不出村、大事不出乡”；整合矛盾纠纷化解资源力量，促进调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接。

（四）指出法治实施要抓住法治工作队伍建设和领导干部“关键少数”

法治工作队伍和领导干部是法治实施的重要主体和关键力量，是法治中国建设的队伍和人才保障。习近平总书记高度重视法治工作队伍建设，特别强调要抓住领导干部这个“关键少数”。

其一，坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍。习近平总书记强调，“法律的实施在于人”。“法律需要人来执行，如果执法的人自己不守法，那法律再好也没用！” “建设法治国家、法治政府、法治社会，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，都离不开一支高素质的法治工作队伍。”一是建设好法治专门队伍。“必须着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。”要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化。在全面依法治国工作会议上，习近平总书记以鲜明问题导向就法治工作队伍建设提出明确要求。二是建设好法律服务队伍。法律服务队伍也是全面依法治国的一支重要力量，要把拥护中国共产党领导、拥护我国社会主义法治作为法律服务人员从业的基本要求，加强教育、管理、引导，引导法律服务工作者坚持正确政治方向，依法依规诚信执业，认真履行社会责任，满腔热忱投入社会主义法治国家建设。三是培养好法治人才及后备力量。“法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。”习近平总书记反复强调“要坚持立德树人，德法兼修，创新法治人才培养机制，努力培养造就一大批高素质 法治人才及后备力量”。他提出，要推进beat365亚洲体育在线官网校改革发展，提高人才培养质量；要加大涉外法学教育力度，重点做好涉外执法司法和法律服务人才培养、国际组织法律人才培养推送工作，更好服务对外工作大局等。

其二，坚持抓住领导干部这个“关键少数”。“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。”“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现、来实现。各级领导干部在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路和进度。”习近平总书记反复强调，“各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”。“要把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容，让尊法学法守法用法成为领导干部自觉行为和必备素质。”

习近平法治思想中法治实施理论内涵丰富、博大精深，既遵循法治发展的一般规律性，又充分考虑我国法治需求与环境的特殊性，创新发展了传统法律实施理论，在体系架构、价值立场、治理理念、实施范围等方面都具有突出理论贡献和实践价值。其显著特点与独特贡献可以概括如下。

回顾我国法治建设历程，在很长的一段时间里，我们将侧重点放在法律规范层面，在法律体系建设中强调立法的功能与作用，对法律实施的理论认知与制度设计相对浅层、零散和薄弱。习近平总书记以系统性思维对法治实施做了全方位思考与理论构建，形成了逻辑严整的理论体系。“系统性”是法治实施理论的一个显著特征，也是其突出贡献，它注重法治实施各环节之间的整体性、协同性、层次性、内在逻辑性等，并涵盖了“前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”之义，从根本上改变了传统法律实施理念中各环节各自为政的“散装”模式。

第一，将法治实施（子体系）作为中国特色社会主义法治体系（总体系）的重要组成部分。这是习总书记对法治实施进行系统性考量的具体体现，即在客观把握法治实施与整体（法治体系）和组成整体的其他各要素（法律规范、法治监督、法治保障、党内法规体系等四个子体系）之间的内在关联性的基础上，从有利于发挥法治体系整体效应的角度出发，对法治实施的功能、目标、范围、构成、方式等作出基本定位。

第二，对法治实施本身进行体系化建构。法治实施体系是由执法体系、司法体系、守法体系等部分组成的一个有机的整体，“这三个子体系为实现法治总目标而协调运作及相互作用”。整体性是体系性的重要标志，它表明同属于一个整体的各要素之间，并非分散的互不关联的碎片，而是相互联系、相互支撑、相互影响、有机结合、内在统一的。正是在这个意义上，有学者指出，法治实施自身的整体性以及法治实施所形成法治的整体性，是习近平法治思想中法治实施的理论精髓。

公平正义是一个亘古至今的话题，追求公平正义是法治的一个基本元素。不同的国家基于各自的国情特点、文化传统、制度样态和历史发展轨迹对“公平正义”存在差异性认识，从而导引出各不相同的法治道路和法治模式。习近平法治实施理论以实现社会公平正义为价值引领，要求部署工作的出发点和落脚点都是出于这个考虑。习总书记指出，“法治不仅要求完备的法律体系、完善的执法机制、普遍的法律遵守，更要求公平正义得到维护和实现。”

习近平法治思想中的法治实施理论内在蕴含并外在体现为以“社会公平正义”为本位和目标的实质法治观，其在法治实施的价值层面、制度层面、实践层面都有清晰表达。促进社会公平正义是我国法治的核心价值追求，“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行”。我们的制度安排要更好地体现社会主义公平正义原则，要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，要用法治力量保障社会公平正义更好实现，要以更大的力度、更实的措施促进社会公平正义，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。党的十九届四中全会决定明确规定，健全社会公平正义法治保障制度。

可以说，追求和保障“社会公平正义”是习近平法治思想中的法治实施理论的精神内核。习近平总书记强调的是“社会公平正义观”，有着深刻的特有含义。（1）是社会主义的公平正义观，不同于资产阶级正义观。马克思、恩格斯、列宁更多强调实质公平、实质正义，批判了资产阶级形式公平、形式平等的正义观。（2）是马克思主义的公平正义观，不同于空想社会主义的正义观，也不同于社会民主主义的公平正义。马克思衡量问题，有一个很深刻的道理，权利平等永远不能超出它所处的社会经济结构。也就是说，权利的要求、公平正义的要求，一定要跟社会经济发展的阶段相适应。这也正是习近平总书记一再强调的，开展具体工作必须与我国的社会经济发展水平相适应。（3）是融贯了中华民族精神的公平正义观。中华民族的传统文化素有“公天下”的思想，均贫富、等贵贱，含有朴素的 平等思想。（4）是更全面更深层的公平正义。它发展了“法律面前人人平等”，还包括起点平等、机会平等、各要素分配平等，平等参与、平等发展权利。（5）是“社会”的公平正义。它不是某个阶层、群体或个人的公平正义，而是全社会的公平正义，是以人民为中心的公平正义，并特别强调法治对社会公平正义的保障。

尊重人民主体性也是习近平法治思想中的法治实施理论传递的一个核心理念，在其关于执法、司法、守法的观点中都有明显体现，特别是守法领域。尊重人民主体性是指在“以人民为中心”的基础上，充分尊重公民在法治建设中的主体性，而不是单纯作为执法司法对象存在。从个人角度而言， 意即强化公民的法律上的主体意识。只有这样，人民才能发自内心地信仰和崇敬宪法法律，法律才能真正内化为人民的自觉行为准则。

我国公民在法治实施中的主体性缺失有一定的历史原因。在较长一段时间里，社会角色身份更多地带来被动的惯常性服从。在民主与法制建设重启之后，人们的观念里也一度认为，法律实施是国家立法后，公权力针对公民及其他社会主体执行或适用法律的过程，包括行政机关执法与司法机关司法。公民只是法律实施的启动者或者监督者，并非一种主体性的存在，这是建立在法律单向运作模式之上的一种思维。而显然，在现代民主法治国家，社会治理需要公民及其他社会主体更积极更广泛地参与，法治建设的一个核心任务就是法为民众所认同、信赖与实践。

习近平法治思想中的法治实施理论突破了以往法律实施中存在的观念局限，特别强调与注重提高公民在执法与司法过程中的参与度，并将“全民守法”明确纳入法治实施范围，又将其与“科学立法、严格执法、公正司法”并提为法治中国建设的关键环节和重要任务，还就如何深入“全民守法” 做了深刻阐述与全面部署，这些都充分体现了其对人民在法治实施过程中主体性地位的尊重。

（四）在实施范围上，将法治实施延伸至法治社会建设领域

将法治实施的范围延展至法治社会建设层面，是习近平法治思想中法治实施理论的一个突出理论贡献。在此前的法治理论与实践中，法律实施也会涉及社会领域，也会考虑社会组织与公众在实施过程中的参与度，以实现和保障社会生活各方面的法治化、社会管理的法治化。但究其根本，仍是通过法律对社会进行管理，是政府的社会职能作用于处在社会之中的管理对象，实质仍属于国家维度的法治建设范畴。而在高度复杂与高速流变的现代社会，仅依赖国家公权力机关主控的“社会管理”外围模式，无疑已难以充分应对社会内部层出不穷的各类矛盾和问题，也难以有效发挥法治对社会发展的促进和保障等积极作用。

习近平法治思想提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，指出法治社会是构筑法治国家的基础。这意味着“法治社会”建设是相对独立于国家的社会层面的建设内容，宣示了“法治社会”是法治中国一体建设中的重要一极，而不是仅仅作为“法治国家”中的一个方面而存在。“法治社会承认包括公权在内的多元治理力量和治理方式的有效性，并更加仰赖社会自治。”在法治社会维度，新的法治实施理论强调全民守法。习近平总书记指出，“全民守法是法治社会的基础工程。”因为，全面依法治国需要全社会共同参与，全民法治观念、法治信仰，社会法治文化、法治环境对法治实施起着重要的基础性作用。

从习近平总书记诸多重要论述可以进一步得出，“法治社会”至少包含推进社会治理法治化、社会多元主体的广泛依法自治、全民自觉守法、权利依法维护、矛盾依法化解等基本要素。显然，这些要素都与法治实施密切相关，法治实施状况也直接影响到法治社会建设进程；同时，法治实施也必须运用于法治社会之中，缺失法治社会维度的法治实施是不完整的。

总之，习近平法治思想中的法治实施理论，是对法律实施的系统性升级，其含义更丰富、范围更广泛、逻辑更严密，更具有“社会适应性和内生进化力”，是一个更为包容的、开放的和先进的理论体系。

习近平法治思想是凝聚了我们党治国理政智慧和经验的最新法治理论成果，我们应当坚持以习近平法治思想为指导，提高法治实施水平，增强法治实施效能，努力投身法治中国建设。我们至少需要从以下七个方面付出实实在在的努力。

高效的法治实施以科学完备的法律规范体系为前提。习近平总书记强调，“要加快完善中国特色社会主义法律体系，使之更加科学完备、统一权威。”

一是要提高法律规范体系的可接受度。越是体现民意、符合国情的制度与法律，社会可接受程度就越高，也越容易得到实施，其立法目的也更容易实现。因而，“制度应当获得‘正当性’认同，从来源上是正当的且是得到人民实际认可的，且其本身是经得起道德论证的良善的制度”。

二是要提升法律规范本身的可实施性、可操作性。不具有实施可能性、可操作性不强的法律规范无疑会加大实施成本，影响实施效率，甚至即使费尽苦心也难以得到有效实现。因而，立法应以利于善治为目标，“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性”；相应地，再从实施的角度来反观立法的质量，从而进一步完善法律规范。

三是尽可能考虑法律规范实现的动力与能力。“要在立法中构建法律实施的动力机制，注重利益导向，即在特定社会关系中利用社会关系本身的特质来寻求法律实施的动力。”因而，在制定各类制度、法律及社会规范时，要充分考虑人民的根本利益诉求，并将国家法治目标和人民现实生活的法律权益结合起来。通过内在动力机制的设置，催生出外在推动力，从而使各方主体自觉遵守法律、适用法律、接受法律。

四是要增强各类规范之间的统一性、适配性。要格外注重制度的统筹推进和有效衔接，对于相同领域相关制度要统筹考量、同步规划、系统设计、整体推进，克服因不同制度、立法之间的冲突和摩擦而降低法律和制度的实施效能。

在法治实施中，法治观念起着重要的基础性作用，决定着法治实施成效，对全面依法治国具有重要的现实意义。法治观念是蕴藏在民众内心的对法治的认知，“是法治情感认同与法治思维习惯的融合”。“法治建设需要全社会共同参与，只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。”

我国是法治建设后起国家，是经由法律移植、国家建构而快速走上法治道路的国家。在这种模式之下，民众法治观念、法治意识以及社会规则的成形往往会相对滞后，这势必影响“法治产品”的提供。而现代化国家建设的新征程又急切需要法治发挥积极作用，没有时间去等待全民法治观念的漫长自然进化。因此，要提高法治实施水平，确保宪法法律的有效实施，最紧要的是更新法治观念，增强法治信仰，培育法治思维，促进各类主体由被动地适用遵守制度规范转变为积极能动地实施法治。

第一，深入开展法制宣传教育，培养全民法治信仰。具体工作思路可从如下几个方面展开：其一，加强普法的针对性和实效性，根据不同的群体安排实用的普法课程；特别加强青少年的法治教育；做到普法常态化。其二，重点引导群众通过法律程序、运用法律手段解决矛盾，逐步改变社会上 那种遇事不是找法而是找人的现象，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。要以执法司法的实际行动让老百姓相信法不容情、法不阿贵，只要是合理合法的诉求，就能通过法律程序得到合理合法的结果。其三，引导形成正确的规则观（严守法律规范、崇尚法律权威）、权利义务观（既依法维护合法权益，又自觉履行法定义务）、权力观（权力来源于权利，权力应当服务于权利，尊重、保障与促进权利的实现）等。法治观念的形成，除了靠法制宣传教育，还靠制度约束和有效的法律惩戒。

第二，培育社会主义法治文化。要“注重培育人们的法律信仰、法治观念、规则意识，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，营造全社会都讲法治、守法治的文化环境”。实现路径为：其一，将社会主义核心价值观融入法治建设和社会治理，完善诚信建设长效机制，加大对公德失范、诚信缺失等行为惩处力度，形成良好的社会风尚和社会秩序。其二，加强道德建设，发挥德治的作用。以法治提升道德水准，以道德滋养法治精神。其三，开发多样的法治文化产品，丰富法治文化载体。

第三，重在更新领导干部的执法司法理念。领导干部是执法权、司法权等国家权力的具体行使者，同时又是普通民众的仿效对象，因而，强化与提高领导干部的法治观念尤为重要。习近平总书记提出，“领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念”。他进一步强调，“领导干部心中无法、以言代法、以权压法是法治建设的大敌。各级领导干部必须强化法治意识，带头尊法学法守法用法，做制度执行的表率”。除此之外，领导干部还应当树立服务行政、合作治理、公众参与等现代执法理念。

在现代行政法治理念之下，行政职能从传统的行政管制转向强调公共服务，强制性行政逐渐让位于参与式、协商式、合作式行政，这就要求在更新执法观念的同时，改进和创新执法方式。科学、合理、人性化的执法方式能增强民众对执法的可接受度，减少执法成本，提高执法效率，实现执法目的，从而更好地维护人民的权益。我们要认真贯彻落实习近平总书记提出的“让执法既有力度又有温度”的实践要求，做到严格执法，同时又时刻秉持执法为民理念，不断改进和创新执法方式，切实提高法治实施水平。

第一，推行柔性执法方式，提高执法的说服性、文明度和可接受度。柔性执法是一种更注重沟通说理的平和理性的执法方式，它符合每一个个体都希望被他人尊重与平等对待的心理特点，能更好地体现民主、沟通与协商的法治理念。柔性执法并非降低执法的严格度，也绝不是和稀泥，是用更人性化、更易于让相对人自愿接受的方式来达到严格执法的要求。严格执法不是一板一眼的生硬执法，更不是粗暴执法。“现代执法越来越注重弱化执法方式的权力色彩，尽可能减少传统命令服从式的强制执法方式，积极采取指导、建议、商谈、合作、激励、警戒、劝诫等新的容易沟通的协商式柔性执法方式。”此外，应当将柔性执法理念融入各项执法活动之中，比如在行政处罚、行政强制、行政命令等传统执法方式中，也要注重充分沟通说理、文明执法，多予劝诫、引导、批评教育等柔性方式， 提高执法的说服性、文明度和可接受度。

第二，运用“数字法治”方式，提高执法的智能化、规范化、便民化。当今时代，国家整体上向数字时代迈进，大数据与人工智能科技等飞速发展，有效提升了政府的治理能力。“科学技术对政府治理理念、制度或者方式的创新是全方位的。”有学者认为，“造成法律实施困难的一个重要原因是制度运行环境中的信息成本高昂。当代信息和数据技术的发展和应用，将有望全面降低法律场景中与规范制定和执行有关的信息成本，由此显著地改善法律实施效果”。国务院办公厅印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，提出了行政执法三项制度建设的基本要求，明确了行政执法信息化、智能化的发展方向。今后，要将大数据、 智能科技等智慧治理方法运用于法治实施全过程，不断推进行政执法信息化建设，提高执法的智能度、规范度和便民度，以促进各主体间的沟通、互动与协作，提高执法效率。

第三，探索采用参与式、合作式执法方式，提升执法的公正度、民主度和实效性。在条件允许的情况下，鼓励公众参与到执法过程之中，一方面有利于公众监督执法，提高执法的公正度；另一方面，也体现了对人民主体性的充分尊重，公众参与意味着其有更为平等的机会表达自己的诉求、能与行政机关协商与对话，从而也提高了执法的民主性。同时，在公众广泛参与之下形成的执法决定、措施等，也更容易落地生效。合作式执法方式，是基于合作行政的背景提出的。公私合作治理在我国行政法治实践中业已兴起，在一定程度上能减轻行政任务扩张与行政资源有限之间的紧张关系。有学者提出，“在各个具体的行政领域（包括在传统的秩序行政领域）和行政活动的各个环节（包括执法环节）都能看到合作治理的身影。在有效履行行政任务的目标下可以引入辅助性原则和合作原则，在界限论和责任论的建构进路中引入国家保留和国家担保概念”。这种全新的合作行政模式涉及对我国传统行政法学理论与实践的突破，但我们依然可以在实践中做一些谨慎的有益的探索。

对法治实施进行评价是推动法治发展、检验法治成果的有效方式。“对于法治后发国家来说，建构型法治的推进更需要一个客观和量化的分析评价标准来衡量法治发展水平，校准法治建设的局部目标定位。”因而，建立客观公正的评价体系至关重要。指标体系的设计是其关键因素，要突出指标的科学性、全面性、实效性、导向性等，确保能客观真实反映法律实施的现状和水平。经过实践反复校验的评价指标体系，实质上就是法治实施的具体标准。

第一，评价领域应涵盖行政执法、司法适用和社会治理。一是行政执法。既要重点考察严格执法，又要考察规范执法、公正执法、文明执法程度以及行政效率。二是司法适用。公正司法是司法活动的主要考察点，此外还要考察权威司法、廉洁司法、便民司法、智慧司法、高效司法、文明司法的程度。三是社会治理。主要从人性化、法治化、程序化、信息化等方面考察社会依法治理程度、社会矛盾化解、公共服务、公共安全、风险防控、政府社会协同治理等情况。

第二，评价维度应包括权力制约监督、权利保障、社会秩序、法治信仰等内容。这类评价可做如下指标设置：权力制约监督通过职权法定、依法决策、廉洁、问责等指标来评价；权利保障通过私法权利（人身权、财产权、智力成果权等）及公法权利等基本权利的保障和落实情况来评价；社会秩序通过社会安全稳定、秩序、纠纷调解机制等情况来评价；法治信仰可通过对法治的信任度、认同度等来评价。

第三，效果检验应综合法律效果、政治效果、社会效果。这是回应习近平总书记在全国公安工作会议上提出的“努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果”的要求。政治与法律有着天然的联系，每一条法治道路底下都有一种政治立场。“法律的制定是为了保障公民的福祉、国家的繁昌和人们的安宁而幸福的生活。”因此，在评价法律实施的法律效果之外，还要综合考察政治效果和社会效果。政治效果可通过执政党领导地位的巩固、国家治理能力现代化的提升、社会秩序稳定状况等方面来评价。对社会效果至少有这么几个观测点：法律对社会的调整、规范与促进作用是否得到了实现，司法的运作过程及结果是否符合国情与现实情况，社会及当事人的满意度，能否推动社会的发展和进步等。

第四，评价工作应由最高人民法院、最高人民检察院等联动推进。对法治实施状况的整体评估，涉及面广、难度大，要确保评价工作的客观公正及有序开展，必须由中央层面承担相关职能的国家机关联动推进，各方共同确定评价方法、审视指标体系、组织评估活动、督促评估结果的运用等。评估结果的科学运用是评价的目的所在和动力之源。对法律实施情况进行评估就是通过总结评估，及时发现问题和不足，进而进行修改与完善，因而要注重评估结果的运用。

为了保证法律的高效公正实施，还要强化对法治实施的监督。“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。”检察机关要积极参与、推动执法司法制约监督体系改革和建设，全面协调充分履行法律监督职能，捍卫宪法法律权威、维护社会公平正义。要切实加大对诉讼活动的法律监督力度，积极推动行政执法与刑事司法无缝对接，依法查办司法工作人员相关职务犯罪，要把加强司法制约监督落到实处。

此外，还必须从政治、组织、队伍、人才、科技、信息、物质等多个方面加强法治保障，为法治高效实施提供强有力的支撑。还要特别注重发现影响法治实施的深层次问题，有针对性地进行程序设计、制度预防和机制阻隔，扫除有碍法治高效实施的障碍和阻力。在当前，人情、关系、金钱、权力等非法律因素的干扰以及暗箱操作给法治实施带来的不良影响仍然存在，应当持续进行整治。总之，只有全方位对法治实施进行监督和保障，才能实现法治实施体系的高效运行。

习近平总书记强调，全面依法治国要“围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求”。可见，法治实施不是笼统的，更不是抽象的，不能就法治论法治，应当全面融入国家经济、政治、文化、社会、生态文明、人类命运共同体等各项建设之中，为党和国家事业的蓬勃发展提供有力法治保障。

一是保障和服务经济发展。“社会主义市场经济本质上是法治经济”。必须依法调控和治理经济，要坚持法治思维，增强法治观念，不能用超越法律法规的手段和政策来抓企业、上项目推动发展；完善社会主义基本经济法律制度，加强法治对市场经济的导向、支持和保障力度，营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境；培养经济主体的公平竞争意识、产权保护意识等；用法治来规范政府和市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，改善营商环境，激发各类市场主体活力。

二是保障和维护政治清明。坚持总体国家安全观，完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制，健全国家安全法律制度体系，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一；用法治确保人民当家作主，落实公民参与国家和社会事务管理的权利，保障公民在国家政治生活中的权利；依托法治全面从严治党，通过法治反腐保廉，保障党内的风清气正；坚持党对全面依法治国的领导，推进党的领导制度化、法治化，运用法治思维和法治方式加强和改善党的领导。

三是保障和推进文化昌盛。坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理；健全人民文化权益保障制度；为文化建设提供法治化的促进与保障，建设社会主义法治文化，保障文化繁荣。

四是保障和促进社会公正。完善社会规范体系，健全社会服务和社会保障法律制度、坚持和发展新时代“枫桥经验”等社会纠纷多元化解机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，促进社会治理法治化；完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，构建基层社会治理新格局；创新社会治理方式，提升维护社会公平正义能力，保障社会安全和谐稳定。

五是保障和促进生态良好。要用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，以法治理念、法治方式推动生态文明建设。健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系，完善生态环境保护法律体系和执法司法制度，完善环境保护公众参与制度，完善生态环境公益诉讼制度，落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，实行生态环境损害责任终身追究制，加大行政机关、司法机关在生态保护过程中的执法司法力度。

六是参与和推动构建人类命运共同体。加快涉外法治工作战略布局，坚持统筹推进国内法治和涉外法治。建立涉外工作法务制度，提高涉外工作法治化水平。积极参与全球治理体系改革和建设， 推动构建人类命运共同体。主动参与并努力引领国际规则制定，推动形成公正合理透明的国际规则体系。

法治中国建设是一项复杂的系统工程，任重道远。形成高效的法治实施体系，推进法律的全面有效实施是关键，也是难点。从艰难曲折中走过来的中国，更深刻感受到民主法治的弥足珍贵，也正以更大决心和气力推进全面依法治国。在推进国家治理现代化和法治中国建设进程中，法治实施必然仍将面临一系列难题、困境与矛盾，我们必须顺势而上、接续奋斗，信仰法治，坚守法治，提高法治实施水平，在习近平法治思想的科学引领下，续写法治中国建设宏伟篇章。

本文载《湖湘法学评论》2021年第1期，9-24页。注释从略，引用请核对原文。
本文配图由作者提供。

《湖湘法学评论》是经国家新闻出版署批准，由教育部主管、beat365亚洲体育在线官网主办的法学学术期刊，于 2021 年创刊。本刊为中文版季刊，国际标准连续出版物号为 ISSN 2097-020X，国内统一连续出版物号为 CN 43-1556/D。